Некоторые аспекты правового статуса региональных инспекций как контрольно-надзорных органов межотраслевой компетенции субъектов РФ

(Макарова Т. Б.) ("Спорт: экономика, право, управление", 2007, N 4) Текст документа

НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА РЕГИОНАЛЬНЫХ ИНСПЕКЦИЙ КАК КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНЫХ ОРГАНОВ МЕЖОТРАСЛЕВОЙ КОМПЕТЕНЦИИ СУБЪЕКТОВ РФ

Т. Б. МАКАРОВА

Макарова Т. Б., декан юридического факультета Северного филиала МГЭИ.

Особое место в системе органов межотраслевой компетенции занимают контролирующие органы исполнительной власти субъектов РФ - инспекции, осуществляющие государственный контроль и надзор в отведенной им сфере хозяйства. Как правило, во всех субъектах РФ созданы инспекции в жилищной сфере, сфере строительства, а также в сфере контроля и надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники. Но, как показал анализ регионального законодательства, инспектирование этих важных сфер жизнедеятельности субъектов РФ осуществляется не только инспекциями, но и иными органами межотраслевой компетенции, при этом институциональные различия не отражаются на функциональных особенностях этих органов. Так, например, для осуществления государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства в Свердловской области создано Управление государственного строительного надзора Свердловской области <1>, а для государственного регулирования цен (тарифов) вместо традиционно создаваемых служб в Свердловской области создана Региональная энергетическая комиссия Свердловской области <2>. -------------------------------- <1> См.: Постановление Правительства Свердловской области от 30.03.2007 N 263-ПП "Об управлении государственного строительного надзора Свердловской области". <2> Указ Губернатора Свердловской области от 31.08.2004 N 619-УГ "Об утверждении Положения о региональной энергетической комиссии Свердловской области" // Собрание законодательства Свердловской области. 2004. N 8. Ст. 1049.

С другой стороны, положения, закрепляющие юридический статус инспекций, осуществляющих надзор и контроль в одной и той же сфере, например в сфере строительства, не отличаются единообразием статутных формулировок. Взять, к примеру, положения, касающиеся вопросов закрепления за органами, осуществляющими контроль и надзор в сфере строительства, имущества, необходимого для реализации компетенции органа. В пп. 13 п. 8 Положения об Инспекции государственного строительного надзора Архангельской области (далее - Инспекция) говорится, что Инспекция осуществляет полномочия собственника в пределах, предусмотренных областными законами, в отношении имущества Архангельской области, необходимого для обеспечения реализации компетенции Инспекции <3>. Данное Положение прямо противоречит ч. 1 ст. 120 ГК РФ, п. "д" ст. 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", а также п. "д" ст. 31 Устава Архангельской области <4>, в соответствии с которыми только высший исполнительный орган государственной власти субъекта (в данном случае - администрация Архангельской области) вправе управлять и распоряжаться собственностью субъекта Российской Федерации. Соответственно, осуществляя правомочия собственника, администрация Архангельской области вправе (обязана) передавать необходимое для функционирования Инспекции имущество, но только на праве оперативного управления. Справедливости ради стоит отметить, что подобное нормативное предписание является скорее исключением, а не правилом. Основная масса регионов России "закрепила" за межотраслевыми органами имущество на праве оперативного управления <5>. -------------------------------- <3> Постановление Администрации Архангельской области от 19.04.2007 N 81-па "Об утверждении Положения об инспекции государственного строительного надзора Архангельской области" // Волна. 2007. N 31. <4> Устав Архангельской области // Волна. 2001. N 13. <5> См., например: п. 4 разд. V Положения "Об инспекции государственного строительного надзора администрации Амурской области", утв. Постановлением Губернатора Амурской области от 18.07.2006 N 395 // Амурская правда. 2006. N 134; п. 21 разд. V Положения "Об управлении государственного строительного надзора Свердловской области", утв. Постановлением Правительства Свердловской области от 30.03.2007 N 263-ПП "Об управлении государственного строительного надзора Свердловской области"; п. 1.7 разд. I Положения "Об инспекции государственного строительного надзора Нижегородской области", утв. Постановлением Правительства Нижегородской области от 11.04.2006 N 121 "Об утверждении Положения об инспекции государственного строительного надзора Нижегородской области" // Нижегородские новости. 2006. N 101(3513) и др.

Одним из требований к языку нормативно-правового акта является его краткость. Использование в тексте нормативно-правового акта языковых средств должно быть максимально лаконичным и экономичным, поскольку за сложными текстовыми конструкциями теряется их смысл <6>. Рассматриваемое Положение, помимо всего прочего, отличает витиеватость изложения нормативных формул, например в соответствии с пп. 3 п. 8 Инспекция государственного строительного надзора Архангельской области осуществляет "организацию и проведение в установленном порядке проверок в соответствии с программами проверок, проверок по итогам завершения работ на объекте капитального строительства, а также проверок в случае получения в установленном порядке извещений о начале и этапах производства работ по строительству объектов капитального строительства, извещений о возникновении аварийной ситуации на объекте капитального строительства, обращений физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления". Легко заметить, что в начале исследуемой нормы слово "проверок" совершенно необоснованно используется три раза. В то же время нормативная формула перечисляет не все случаи проведения проверок, поскольку очевидно, что, помимо перечисленных в Положении случаев, проверки должны проводиться также и по исполнению ранее выданных предписаний об устранении нарушений, выявленных в результате плановой проверки. Поэтому пп. 3 п. 8 предлагается изложить в следующей редакции: "Проверки проводятся должностным лицом (должностными лицами) инспекции Госстройнадзора, уполномоченным(и) на основании приказа начальника Инспекции осуществлять надзор в соответствии с программой проверок, а также в случаях: -------------------------------- <6> Чухвичев Д. В. Законодательная техника: Учеб. пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2006. С. 182.

- получения извещений, указанных в частях 5 и 6 ст. 52 Градостроительного кодекса РФ; - проверки исполнения ранее выданных предписаний об устранении нарушений, выявленных в результате плановой проверки; - получения обращений физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления". Другой пример витиеватости и сложности изложения нормативных формул встречаем в п. 20 разд. III исследуемого Положения, где говорится буквально следующее: "Должностные лица Инспекции, деятельность которых при осуществлении полномочий по государственному надзору носит постоянный разъездной характер, связанный с обследованием подконтрольных объектов, оформлением и вручением актов, предписаний и протоколов об административных правонарушениях, имеют право на возмещение расходов, связанных с разъездами, за счет средств Инспекции в пределах утвержденных на соответствующий период ассигнований, предусмотренных в областном бюджете". Это же самое можно представить и в более простом и доступном варианте: "Должностные лица Инспекции, чья деятельность носит постоянный разъездной характер, имеют право на возмещение расходов по проезду за счет средств Инспекции в пределах бюджетных ассигнований, утвержденных на соответствующий период". Обязательным требованием к языку нормативно-правового акта является его культура. Культура языка означает прежде всего правильное составление текстовых конструкций в соответствии с правилами русского языка. Соблюдение правил грамматики, синтаксиса, пунктуации и самое главное стилистики имеет огромное значение для регулятивной эффективности закона <7>. В п. 8 разд. II рассматриваемого Положения сказано: "Инспекция осуществляет следующие полномочия в сфере своего ведения", а далее перечисляются эти самые полномочия. При этом первоначально используемые существительные в именительном падеже: "осуществление", "ведение", "обобщение", "формирование" и т. д., являющиеся смысловой основой конкретного полномочия, например "осуществление государственного строительного надзора за строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом объектов капитального строительства"; "принятие решений об отказе в выдаче заключения о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов" и т. д., следуют вперемешку с существительными в винительном падеже ("выдачу заключений о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов", "организацию личного приема граждан"). Тем самым нарушается общая логика и стиль изложения нормативного материала. -------------------------------- <7> Чухвичев Д. В. Указ. соч. С. 183.

Использование в пп. 7 п. 21 разд. IV, посвященного регламентации полномочий территориальных органов Инспекции, слова "дела" в родительном падеже единственного числа вместо родительного падежа множественного числа, т. е. "дел", явилось причиной появления нормативной формулы, которая, как представляется, поставит в замешательство субъекта правоприменения, а именно: "формирование и ведение в установленном порядке дела на объекты капитального строительства, реконструкции, капитального ремонта для осуществления государственного строительного надзора". Действительно, непонятно, для чего нужно комплектовать в одном деле материалы по различным объектам государственного строительного надзора. В соответствии с п. 1.9 Положения "Об Инспекции государственного строительного надзора Нижегородской области", утвержденного Постановлением Правительства Нижегородской области от 11 апреля 2006 г. N 121 (далее - Положение), "работники Инспекции являются государственными гражданскими служащими Нижегородской области, и на них распространяется законодательство о государственной гражданской службе и трудовое законодательство с особенностями, предусмотренными законодательством о государственной гражданской службе" <8>. Данная нормативная формула противоречит ст. 73 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <9> (далее - Закон), в соответствии с которой федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом. Таким образом, в целом Закон исключает применение норм трудового законодательства к регулированию правоотношений, участниками которых являются государственные гражданские служащие, в то время как Положение допускает применение трудового законодательства, с оговоркой на некоторые "особенности". -------------------------------- <8> Нижегородские новости. 2006. N 101(3513). <9> Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

Совершенно закономерным в этой связи стало появление другого нормативного предписания, в соответствии с которым "начальник Инспекции принимает на работу и увольняет работников Инспекции в соответствии с законодательством о государственной гражданской службе Российской Федерации, Трудовым кодексом Российской Федерации, нормативными правовыми актами Губернатора и Правительства Нижегородской области" (п. 5.4.9 Положения), в то время как по отношению к государственным гражданским служащим Закон предусматривает не прием (увольнение) на работу, а назначение на должность (освобождение от должности). Думается, что более правильная формулировка содержится в аналогичном Положении Архангельской области, а именно "начальник Инспекции в установленном порядке назначает на должность и освобождает от должности государственных гражданских служащих и работников Инспекции, в том числе ее территориальных органов, за исключением тех лиц, назначение на должность и освобождение от должности которых отнесено к компетенции главы администрации Архангельской области". В некоторых случаях компетенция должностных лиц инспекций расширена настолько, что выходит за рамки базовых юридических принципов и вступает в противоречие с Конституцией РФ и федеральными законами. Так, в соответствии с п. "а" ст. 2 разд. IV должностные лица Инспекции Госстройнадзора Амурской области разрешают споры в области строительства в пределах своих полномочий. Данное положение противоречит конституционным принципам разделения властей и осуществления правосудия только судом. Но больше всего вопросов возникает при анализе правового статуса межотраслевых органов исполнительной власти в сфере контроля и надзора в жилищной сфере, причем несовершенство правовых конструкций, оформляющих основы правового статуса указанных органов, просматривается в масштабах всей Федерации, включая федеральный и региональный уровни. Еще в Приказе Государственного комитета РФ по жилищной и строительной политике от 11 декабря 1997 г. N 17-132 отмечалось, что "нередко созданные органы жилищной инспекции действуют формально, реально контроль за порядком заключения и исполнения договоров, состоянием основных фондов почти повсеместно не осуществляется. Причинами такого положения является отсутствие достаточной нормативно-правовой базы, регламентирующей их статус, права и ответственность" <10>, но похоже, что по истечении десяти лет ситуация в корне не изменилась. -------------------------------- <10> См.: Приказ Государственного комитета РФ по жилищной и строительной политике от 11.12.1997 N 17-132 "Об утверждении нормативно-методических материалов по реализации концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в РФ" // Сборник действующих законодательных, директивных и организационно-методических документов по реформированию жилищно-коммунального хозяйства. М., 1998.

На сегодняшний день правовой статус государственной жилищной инспекции регламентируется Положением о государственной жилищной инспекции, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1994 г. N 1086 <11> (далее по тексту - Положение). Названный документ лишь отчасти раскрывает правовую природу этого государственного органа несмотря на то, что на него возлагаются не только контрольно-надзорные функции, но и правоприменительные. Достаточно сказать, что в соответствии со ст. 23.55 КоАП РФ <12> рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.21 - 7.23 КоАП РФ, от имени органов Государственной жилищной инспекции предоставлено право: 1) Главному государственному жилищному инспектору Российской Федерации, его заместителям; 2) государственным жилищным инспекторам Российской Федерации; 3) руководителям государственных жилищных инспекций субъектов Российской Федерации, их заместителям. Между тем в Положении упоминается о том, что органы государственной жилищной инспекции имеют право только "вносить предложения о привлечении должностных лиц и граждан к ответственности в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях" (п. 6 Положения) <13>. Во-вторых, анализ нормативных формул Положения не позволяет уяснить, какое место в системе федеральных органов исполнительной власти занимает жилищная инспекция и каков ее правовой статус. В-третьих, данный орган исполнительной власти отсутствует в перечне федеральных органов исполнительной власти, утвержденном Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" <14>. В-четвертых, в соответствии с п. 7 данного Положения Руководитель Главной государственной жилищной инспекции - Главный государственный жилищный инспектор Российской Федерации назначается Правительством Российской Федерации по представлению Министра Российской Федерации - председателя Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике. Учитывая то, что Государственный комитет Российской Федерации по жилищной и строительной политике был упразднен три года назад Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <15>, закономерно возникает вопрос: каким образом в настоящее время назначается на должность Главный государственный жилищный инспектор Российской Федерации? -------------------------------- <11> Собрание законодательства РФ. 1994. N 23. Ст. 2566. <12> Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1. <13> В Положении делается ссылка именно на КоАП РСФСР, который утратил силу с 01.07.2002, а не на КоАП РФ, хотя последние изменения вносились в рассматриваемое Постановление Правительства РФ 06.02.2006 (прим. Т. Б. Макаровой). <14> Собрание законодательства РФ. 2004. N 21. Ст. 2023. <15> Собрание законодательства РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

В-пятых, из Положения невозможно понять, кому подчиняется Государственная жилищная инспекция, кем контролируется ее деятельность. В рассматриваемом нормативно-правовом акте говорится, что на момент принятия Положения Государственная жилищная инспекция была образована в Министерстве строительства РФ. Но в настоящее время данное Министерство упразднено, и его функции переданы иным органам исполнительной власти. Естественным продолжением "полуфабрикатного" юридического оформления федеральной государственной жилищной инспекции стало "однобокое" позиционирование административно-правового статуса жилищных инспекций в нормативно-правовых актах некоторых субъектов РФ. Например, конформистски настроенные участники нормотворческого процесса Еврейской автономной области практически полностью "перенесли" федеральную модель жилищной инспекции со всеми ее недостатками в Положение, закрепляющее основы правового статуса жилищной инспекции Еврейской автономной области <16>. -------------------------------- <16> Постановление Правительства ЕАО от 27.05.2003 N 99-пп "О создании Государственной жилищной инспекции Еврейской автономной области" // Собрание законодательства ЕАО. 2003. N 4.

Справедливости ради стоит отметить, что многие субъекты РФ, проявив творческую фантазию, разработали и утвердили достаточно подробные положения, дополнив пробелы и нивелировав шероховатости федерального образца. Между тем погрешности формального свойства, наблюдающиеся во многих законодательных актах, порождают ошибки при реализации права, приводят к дестабилизации общественных отношений, искажая волю законодателя. Анализ действующего регионального законодательства, оформляющего основы правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ, позволяет сделать вывод о его спонтанности, бессистемности, избыточности и несогласованности, недостатке полноты регулирования.

------------------------------------------------------------------

Название документа