Цели и средства государственного регулирования жилищного хозяйства

(Эекхофф И., Ходов Л. Г.) ("Жилищное право", 2008, N 3) Текст документа

ЦЕЛИ И СРЕДСТВА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНОГО ХОЗЯЙСТВА

И. ЭЕКХОФФ, Л. Г. ХОДОВ

Эекхофф И., проф.

Ходов Л. Г., проф.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНОГО ХОЗЯЙСТВА

Предметом государственной жилищной политики являются отношения по поводу жилой недвижимости. Жилье выполняет защитную биологическую функцию человеческого жизнеобеспечения вместе с пищей, теплом, водой и одеждой. К функциям жилья относятся и удовлетворение таких общественных потребностей, как условие существования семьи, ее здоровья, воспитания и образования детей, достойной старости. В классическом немецком учебнике по жилищному хозяйству понятие жилья определяется как "физические условия удовлетворения человеческих потребностей в пространственной защищенности. Оно состоит из определенного числа функционально различных помещений, соединенных в единое пространство и в совокупности служащих задаче удовлетворения физических, психических и социальных потребностей его обитателей" <1>. -------------------------------- <1> Heuer J. H.B. u. a. Lehrbuch der Wohnungswirtschaft. F/M, 1979. S. 21.

В рыночной экономике жилье служит также объектом капиталовложений, является вещественным носителем накопленного в форме недвижимости капитала. Государственная жилищная политика является одновременно частью государственной экономической и государственной социальной политики, ее зачастую трудно отделить от политики по улучшению территориальной структуры, городского планирования, развития транспортной сети, защиты и улучшения окружающей среды. В известном Энциклопедическом словаре рыночного и планового хозяйства государственная жилищная политика определяется как "совокупность государственных мероприятий по обеспечению всего населения или его наиболее нуждающихся социальных групп жилищем, соответствующих общепринятым нормам. В большинстве стран рыночной экономики главная цель государственной жилищной политики - обеспечение жильем за доступную плату лиц с низким уровнем доходов (дома с низкой квартирной платой)" <2>. -------------------------------- <2> Энциклопедический словарь рыночного и планового хозяйства, Немецко-англо-русский словарь. Sauer K. G. Munchen - London - New York - Paris, 1992. S. 647.

К жилищной политике относятся все меры, принимаемые полномочными государственными органами, преследующие цель воздействия на обеспечение населения жильем. Государственная жилищная политика состоит из регулирования жилищного строительства и политики по поддержанию жилого фонда. Задачей политики жилищного строительства является содействие строительству жилья, по масштабам, структуре, качеству и цене соответствующего потребностям. Потребности эти не фиксированы раз и навсегда. Они изменяются и развиваются вместе с развитием общества, научно-техническим прогрессом, культурой, уровнем доходов населения. Соответствие строящегося жилья изменяющимся критериям и требованиям будущих собственников и нанимателей возможно только при учете потребностей, представлений и вкусов населения. Удовлетворение потребностей в домах и квартирах предполагает максимально широкий спектр предложения вариантов жилой недвижимости - от дорогих особняков в собственность до скромных студенческих квартир внаем. Число, размеры и цены построенных квартир в большой степени зависят от доступности земельных участков под застройку и цен на них, поэтому борьба с монополизацией земель для строительства, противодействие спекуляции земельными участками, недопущение эксплуатации пользователей застраиваемых участков земельными собственниками, вообще обеспечение жилищного строительства участками, готовыми под застройку, - одна из задач государственной жилищной политики. Задача политики поддержания жилого фонда - содействие оптимальному использованию, распределению, поддержанию в эксплуатационном состоянии и улучшению качества имеющегося жилья. Одновременно она должна исполнять функции защиты квартиросъемщиков от неправомерного выселения из занимаемых квартир и необоснованного повышения квартирной платы.

2. ЦЕЛИ

2.1. Виды целей

Генеральной целью государственной жилищной политики, или государственного регулирования жилищного хозяйства <3>, как и любого другого вида государственной политики, является сохранение и укрепление существующего строя, совершенствование его, приспособление к изменяющимся условиям. -------------------------------- <3> Авторы исходят из идентичности приведенных терминов: "государственная жилищная политика" и "государственное регулирование жилищного хозяйства".

Наряду с генеральной существует большое количество более конкретных целей, подчиненных ей, без осуществления которых генеральная цель не может быть достигнута. Цели жилищной политики могут быть количественными - в абсолютных или относительных показателях (например, довести число ежегодно вводимых в эксплуатацию жилищ до 300 тыс., сократить число бездомных вдвое) и качественными (провести санацию старых жилых районов в Нижнем Новгороде, обеспечить этнических немцев, переселяющихся из бывшего Советского Союза в Германию, государственными квартирами). По времени, необходимому для их осуществления, цели могут быть краткосрочными (обеспечить крышей над головой население пострадавшего от наводнения района), среднесрочными (обеспечить приток частного капитала в жилищное строительство района, имеющего благоприятные перспективы развития) и долгосрочными (создать благоприятные условия для модернизации жилого фонда страны, оснащения домов эффективным энергосберегающим и экологичным оборудованием). Цели государственной жилищной политики по их характеру можно разделить на следующие типы: - ориентированные на сохранение существующего положения - сохранение существующих цен на жилье и уровня квартирной платы или возрастание их, но не быстрее, чем показатели инфляции; - стимулирующие прогрессивные изменения в экономике страны - отраслевые и региональные, например жилищное строительство в быстроразвивающихся районах, поощряющие переоснащение домов на использование альтернативных источников энергии; - косвенно влияющие на жилищное хозяйство - санирование старых кварталов, городское планирование, строительство новых транспортных линий, центров отдыха и развлечений; - краткосрочно неадекватные существующему строю, но в конечном счете направленные на его укрепление. Например, национализация ряда жилых объектов, замораживание квартирной платы. Допустимость таких целей зависит от степени их необходимости, а также от устойчивости и эластичности социально-экономического строя в конкретный исторический период. Государственное регулирование жилищного хозяйства с точки зрения путей достижения поставленных целей может быть ориентировано на спрос или на предложение. Перечисленные цели государственной жилищной политики являются типовыми, т. е. часто встречающимися на практике. Однако перед правительствами иногда возникают цели, не имеющие аналогов в повседневной жизни. Во время наводнения в Новом Орлеане и окрестностях центральным и местным властям надо было в кратчайшие сроки эвакуировать и разместить около 1 млн. беженцев. После присоединения ГДР к ФРГ германское правительство столкнулось с аварийной ситуацией в жилом фонде восточных земель. Дома довоенной постройки не ремонтировались в большинстве своем более 40 лет, трубы проржавели и текли, системы отопления были на уровне начала века. Надо было срочно модернизировать жилой фонд. Аналогичная цель стоит в настоящее время перед жилищной политикой в России. Цели государственной жилищной политики, как правило, сформулированы в программе правительства, основывающейся на программе партии, победившей на выборах и сформировавшей правительство. Если правительство создано коалицией партий, то правительственная программа представляет собой компромисс из программ коалиционных партий. Программы партий тяготеют к одной из известных социально-экономических концепций: неоклассической, неокейсианской, неолиберальной и др., которые в вопросах государственной экономической политики выступают или за приоритет рыночного механизма и минимального участия государства в хозяйственной жизни, или за активную роль государства в дополнении рыночной экономики и превращении ее в социальное рыночное хозяйство. Примером компромисса в правительственной программе ФРГ является уступка руководства Социал-демократической партии Германии партнеру по правительству - христианским демократам в вопросе о выплате субсидий частным лицам на строительство и приобретение жилья.

2.2. Дерево целей, последовательность их достижения

Часто одна цель не может быть достигнута до того, как будет достигнута другая, т. е. одна цель будет предварительной по отношению к другой. Эта другая цель может быть промежуточной на пути к конечной цели. Промежуточных целей может быть несколько, соответственно, промежуточные цели - I-го, II-го ранга и т. д. или их может не быть вовсе. Так, остановка роста квартирной платы как конечная цель временно может быть достигнута без предварительных и промежуточных целей, просто административным путем. Рассмотрим пример ступенчатого достижения конечной цели путем последовательного перехода от одной промежуточной цели к другой на схеме, представленной на табл. 1.

Таблица 1. Достижение конечной цели через промежуточные

Увеличение Активизация Увеличение Установление накопления строительства предложения равновесия для жилищного и модернизации на жилищном спроса и строительства жилья рынке предложения при дефиците жилья жилья

Предварительная цель Промежуточная Промежуточная Конечная цель цель I-го ранга цель II-го ранга

Совокупность всех целей государственного регулирования жилищного хозяйства называется деревом целей жилищной политики. Одна цель может оказаться более важной и подчинить себе другие в зависимости от реальной хозяйственной и социальной ситуации, уровня осознания этой ситуации субъектами жилищной политики и установленной правительственными регулирующими органами на данное время системы приоритетов целей. В условиях высокого спроса на жилье и наличия достаточных накоплений для финансирования инвестиций, но при нехватке строительных рабочих временным приоритетом может стать привлечение дополнительных кадров из-за рубежа. При тех же условиях и достаточности рабочей силы и строительных мощностей, но при дефиците участков под застройку поиск, обустройство и предоставление таких участков может стать приоритетной целью. Таким образом, положение отдельных целей государственной жилищной политики в дереве целей нестабильно. Оно постоянно изменяется в зависимости от конкретной хозяйственной ситуации, жилищных проблем, выступающих на передний план. Отдельные конечные цели регулирования рынка жилья могут достигаться через различные промежуточные цели: восстановление равновесия между спросом и предложением может достигаться увеличением предложения путем государственного жилищного строительства, стимулированием частных капиталовложений в новое строительство, модернизацией и переводом нежилых помещений в жилые или торможением спроса. Конкретные цели не только частично перекрывают друг друга или играют одна по отношении к другой промежуточную роль, но вступают и в другие отношения: могут быть гармоничными, т. е. взаимоспособствующими; автономными, т. е. независимыми друг от друга; противоречивыми и взаимоисключающими.

2.3. Побочные последствия

Достижение целей государственной жилищной политики может вызвать побочные последствия, положительные или отрицательные, прогнозируемые или неожиданные. В реальной жизни ни одна из целей государственного регулирования жилищного хозяйства не достигается без возникновения большего или меньшего числа положительных и отрицательных побочных последствий. Отрицательные последствия придется устранять специальными государственными регулирующими мерами. Рассмотрим осуществление цели установления равновесия между спросом и предложением на рынке жилья и побочные последствия осуществления этой цели на табл. 2.

Таблица 2. Осуществление цели и побочные последствия

ЦЕЛИ

Положительные побочные Предварительная цель Положительные побочные последствия последствия

Стимулирование Увеличение накопления Стимулирование накопления для финансирования накопления и населения жилищного строительства и населения < при дефиците жилья > < > Антиинфляционные Антиинфляционные последствия последствия

V Промежуточная цель I-го ранга

Увеличение инвестиций, Активизация Увеличение государственных занятости, общее строительства расходов на обустройство оживление экономики и модернизация застраиваемых участков и < жилья инфраструктуру < > Увеличение налоговых поступлений

V Промежуточная цель II-го ранга

Замедление роста цен на Увеличение Обесценение ранее жилье и квартирную плату предложения построенного жилого фонда < жилья > < > Торможение инфляции и Увеличение спроса на уровня квартирной платы жилье в связи с его удешевлением

V Конечная цель

Стабилизация цен на жилье Установление Сокращение инвестиций и и уровня квартирной платы равновесия темпов развития жилищного < спроса и хозяйства < предложения > Повышение уровня жилья > жизни населения Уменьшение роли жилищного хозяйства в поддержании благоприятной конъюнктуры в стране

> Сокращение налоговых поступлений в связи с уменьшением строительства, занятости и продаж

Принципиально важной задачей государственных органов, регулирующих жилищное хозяйство, является определение и оценка всех возможных побочных последствий достижения поставленных целей. Задача эта сложная, не всегда решаемая линейными методами и требующая зачастую парадоксального мышления. Примером такой парадоксальности может послужить рынок жилья в Москве в самом конце прошлого - начале текущего столетия. Цены и арендная плата на этом рынке непрерывно росли в течение примерно 15 лет. Не вдаваясь в выяснение причин этого роста, отметим, что цены вскоре стали недоступными для семьи, даже относящейся к лицам с относительно высокими доходами. По крайней мере семья с валовым доходом $ 5 тыс. в месяц купить трехкомнатную квартиру, накапливая для этого деньги в течение 5 - 6 лет, не могла. Тем не менее все построенные жилые дома быстро раскупались, несмотря на рост цен. Покупали их компании, получавшие огромные прибыли от экспорта топлива, сырья и металлов, для своих сотрудников; сами эти сотрудники, зарабатывавшие необычные для России деньги; иностранные менеджеры и специалисты, формирующаяся новая торгово-финансовая элита со всей страны и частично из-за рубежа, стремящаяся иметь ко всему прочему еще одну квартиру в метрополии быстро набирающего силу государства. Однако спрос объяснялся не только этим. Оказалось, что все меньшая доля квартир приобреталась теми, кто собирался в них жить. Жилье превратилось в объект спекуляции. Капитал со всей России помещался в жилищное строительство в Москве, квартиры продавались неизменно с прибылью и дальше продолжали расти в цене. Мыльный пузырь раздувался до бесконечности. Изучение побочных последствий проводится для того, чтобы сопоставить количественно эффект достижения конечной цели и положительных побочных последствий с затратами на осуществление целей и отрицательными последствиями. Это сопоставление отражено на графике 1.

График 1. Затраты на достижение конечной цели и отрицательные побочные последствия в сравнении с конечным результатом и положительными побочными последствиями

Затраты и доходы

* * x x x x x x x * Ц x * x * * * * * * * Время

Выгода достижения конечной цели и положительных побочных последствий. Затраты на достижение цели и отрицательные побочные последствия. Если по мере роста масштабов и увеличения сроков достижения конечной цели затраты на нее растут и увеличится эффект отрицательных последствий, а конечный результат и положительные побочные последствия остаются неизменными или возрастают медленнее, то кривые, отражающие эти противоречивые, тенденции пересекутся в точке "Ц", после которой постановка и достижение этой конкретной цели будут экономически нецелесообразными.

2.4. Социальные, экономические и демагогические цели

Основные цели государственной жилищной политики делятся по своему содержанию на социальные, экономические и демагогические. Социальные цели - это квинтэссенция государственного регулирования жилищного хозяйства. Обеспечение населению приемлемых условий жизни, доступного по размерам, качеству и цене жилья - это логичная цель любого ответственного и дальновидного правительства, заинтересованного в укреплении существующего строя и собственной устойчивости. Иногда социальные цели служат промежуточными в достижении конечных экономических целей. Например, торможение роста квартирной платы с конечной целью борьбы с ростом цен, инфляцией; поощрение жилищного строительства в перспективных регионах с целью улучшения территориальной экономической структуры народного хозяйства, повышения темпов экономического роста за счет этих регионов. Однако экономические цели чаще всего являются хотя и важными, но побочными желательными целями по отношению к социальным. Правительственные программы в области жилищного хозяйства направлены в первую очередь на жилищное строительство, уровень цен на дома и квартиры, условия жилищного кредитования, обеспечение жильем беднейших слоев населения. Если при этом растет платежеспособный народнохозяйственный спрос, занятость, улучшается конъюнктура, стимулируется накопление и сдерживается инфляция, это все оказывается желательным, в лучшем случае предусмотренным побочным эффектом. Конечной же целью являются равновесие спроса и предложения на жилищном рынке, уровень квартирной платы, существенным образом воздействующий на стоимость жизни и социальный мир в стране. Одной из трех групп целей государственного регулирования рынка жилья, названных выше, являются цели демагогические. Жилищное хозяйство является в первую очередь потому любимой сферой государственного регулирования, что благодаря медленной оборачиваемости капитала в нем негативные последствия этого регулирования проявляются через много лет. До результата регулирующих мероприятий ситуация в экономике страны в целом и на жилищном рынке неоднократно изменится, изменятся концепции государственного регулирования, будут сменяться правительства. Экономико-политические и административные акции могут краткосрочно дать определенный результат, который произведет впечатление на общественность. Например, замораживание квартирной платы временно остановит ее рост или интенсивное государственное строительство нового жилья приведет к его предложению на рынке по пониженным ценам, не соответствующим рыночной цене. Однако если общество собирается оставаться в рамках рыночных отношений, то шутить с рыночным механизмом нельзя. Как правило, он мстит за нарушение основополагающих правил. Негативные последствия сознательно или несознательно ошибочных решений проявятся через много лет, но тогда едва ли кому-нибудь придет в голову, что многие из нынешних жилищных проблем коренятся в ошибочных экономических решениях, принятых в прошлом. Тем соблазнительнее обещать или делать сейчас то, за что отвечать не придется, особенно для того, чтобы пробудить у народа иллюзорные надежды необоснованными обещаниями ("Нынешнее поколение советских людей будет жить при коммунизме! У каждой советской семьи будет квартира с числом комнат, равным численности семьи, плюс одна общая"). Если же выдвинутые несбыточные цели поддержать временными привлекательными подарками: установлением максимума квартирной платы, административным распределением дешевого жилья, то можно заработать политические дивиденды на следующих выборах, временно смягчить социальную напряженность. Часто даже у непрофессионального аналитика возникает подозрение, что политические деятели, пытающиеся увлечь широкие массы обещаниями достижения нереальных целей, понимают, что за видимым или краткосрочным успехом наступят отрицательные долгосрочные последствия. Но суть интриги в том, что сиюминутный успех обеспечен партийно-правительственному демагогу, а долгосрочные отрицательные последствия и разочарования наступят, когда правительство сменится и у власти будет другая партия или партийная коалиция. Таким образом, декларируемые демагогические цели жилищной политики, как и государственной экономической политики вообще, могут использоваться как орудие политических интриг, межпартийной борьбы. Совершенно не важно, были ли демагогические цели и обещания брошены в народ из-за некомпетентности или по специальному умыслу (М. С. Горбачев на вопрос, зачем он развязал антиалкогольную кампанию, которая привела к кризису бюджета, небывалой инфляции, уничтожению виноградников и виноделия, разорению ряда сельскохозяйственных районов и нарушению со стороны СССР международных торговых обязательств, отвечает в наше время: "А я не знал, что так получится"). Результат и в том и в другом случае один - ущерб экономике страны.

2.5. Принципы постановки целей

При постановке целей следует уяснить следующее. В какую более общую цель входит поставленная в качестве предварительной или промежуточной цель I-го, II-го или иного ранга? Какие другие цели служат поставленной в качестве промежуточной цели более низкого ранга? Как поставленная цель сочетается, согласуется со всеми остальными целями или противоречит им? Каковы краткосрочные и долгосрочные побочные последствия достижения поставленной цели? Каково количественное соотношение совокупного положительного и отрицательного эффектов (выгоды и затраты) и является ли в связи с этим поставленная цель полезной с народнохозяйственной точки зрения? Задача экономистов, принимающих решения и осуществляющих регулирование жилищного хозяйства, - определить максимум положительного эффекта во время и в результате осуществления поставленной цели и минимум затрат и нежелательных последствий. Эти точки максимума и минимума являются границами разумной и полезной государственной жилищной политики. Основные принципы постановки целей государственной жилищной политики таковы. Соответствие поставленной конкретной цели сути существующего общественно-экономического строя и генеральной цели деятельности государства - сохранению, укреплению и совершенствованию этого строя. Иначе под лозунгом целей совершенствования строя возможна его замена совершенно другим строем, как это произошло в России в начале 90-х гг. минувшего века. Цели, не свойственные социально-экономическому строю, могут быть поставлены при чрезвычайных обстоятельствах: в условиях войны, стихийных бедствий, при нарушении социального равновесия. Они должны носить ограниченный и временный характер (например, национализация жилья, административное подселение, фиксирование квартирной платы, ограничения свободы распоряжения собственным жильем). Практическая необходимость осуществления цели и ее научная обоснованность. Цели партийных и правительственных программ могут совпадать с реальными потребностями страны, но ни в коем случае не подменять их. Постановка цели государственного регулирования жилищного хозяйства может улучшить или не улучшить положение на рынке жилья, но ни в коем случае не должна наносить ущерб другим отраслям и объектам экономики. Если достижение цели ведет к нанесению ущерба другим объектам, то он должен быть полностью возмещен. Постановка и достижение цели должны происходить во взаимодействии со всеми остальными целями государственного регулирования экономики вообще и государственной жилищной политики в частности в соответствии с местом этой цели в системе приоритетов. Поставленные цели должны находиться в рамках существующих юридических норм. Для достижения цели должно быть достаточно финансовых, организационных средств и кадров. Поставленные цели должны быть ясны, понятны и желательны широким массам населения, союзам по экономическим интересам (объединениям собственников жилой недвижимости, инвесторов, квартиросъемщиков). Последний принцип приобретает особое значение, так как одни и те же цели регулирования жилищного хозяйства в разных странах и при разных правительствах по-разному оценивались общественностью и поэтому оказывались либо выполнимыми, либо неосуществимыми. Доверие к правительству и его жилищной политике со стороны собственников жилья, инвесторов и квартиросъемщиков, так же как и недоверие, обладает значительной инерцией и становится реальной силой для достижения целей регулирования. Участники жилищного рынка могут поддерживать политику правительства, соглашаться с его аргументацией, верить обещаниям государственных деятелей, поступать в соответствии с их призывами (например, временно воздержаться от повышения квартирной платы, вступать в жилищно-строительные кооперативы, брать кредиты на покупку жилья) или, наученные горьким опытом и не раз обманутые, проявлять безразличие к целям государственной жилищной политики или противодействовать им. Кроме жизненного опыта населения на его отношение к целям регулирования жилищного рынка определенное влияние оказывают научные аргументы, логика убеждения, умение сторонников правительственной политики доходчиво и ясно объяснить ее смысл, достоинства и перспективы. Идеальная ситуация - когда индивидуальные и ассоциированные субъекты жилищного рынка осознают необходимость и полезность поставленных целей его регулирования и добровольно участвуют в их осуществлении.

3. СРЕДСТВА, ИЛИ ИНСТРУМЕНТЫ, ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ (КРАТКИЙ ОБЗОР)

Средства, или инструменты, государственной жилищной политики чрезвычайно многообразны. В двухтомном международном тезаурусе - Энциклопедическом словаре рыночного и планового хозяйства об этих инструментах сказано следующее: "В странах рыночной экономики основные инструменты государственной жилищной политики включают в себя: регулирование государством квартирной платы, особенно за жилища старой застройки, субсидии жилищному строительству, иногда связанные с последующим регулированием квартирной платы и цены при перепродаже; муниципальную собственность и управление частью жилого фонда; денежные пособия на наем или содержание жилья в виде субсидий к квартирной плате или налогу на недвижимое имущество. Эти инструменты применяются в разных странах в различных сочетаниях" <4>. -------------------------------- <4> Энциклопедический словарь рыночного и планового хозяйства: Немецко-англо-русский словарь. Sauer K. G. Munchen - London - New York, 1992. S. 647.

Ниже приведен перечень инструментов государственной жилищной политики, рассмотренных в лекциях по жилищному хозяйству, которые читаются в одном из крупнейших европейских университетов - Весторальском университете г. Мюнтера. I. Инструменты воздействия на качество жилья. 1. Установление обязательных норм освещения, отопления и вентиляции жилых помещений, санитарно-технического и противопожарного оснащения, соблюдение которых является необходимым при подаче заявок на получение государственной поддержки, налоговых и кредитных льгот. 2. Экспертиза планов застройки и культивации прилегающей территории как обязательное условие получения разрешения на строительство. 3. Контроль за проведением строительства и состоянием домов со стороны местных органов власти. 4. Организация и финансирование деятельности консультационных пунктов, создание эталонных демонстрационных квартир для покупателей и арендаторов. 5. Поощрение исследований и развития строительной техники. 6. Поощрение ремонта, перестройки, модернизации старого жилого фонда и благоустройства прилегающих территорий. II. Инструменты обеспечения доступных участков под застройку, удешевления земельных участков и сдерживания роста квартирной платы. 7. Покупка земельных участков местными властями, выделение государственных земель под жилищное строительство. 7а. Предоставление участков под застройку в наследственную аренду на срок от 69 до 99 лет за низкую арендную плату. 7б. Продажа участков частным застройщикам по низким ценам. 8. Своевременное освоение территорий, предназначенных под застройку, путем развития инфраструктуры, в первую очередь транспортной, а также обеспечение будущих объектов мощностями энерго - и водоснабжения, канализации и мусоропереработки. 9. Эффективное налогообложение земель в городах, чтобы воспрепятствовать земельной спекуляции - скупке земель и неиспользованию их в ожидании роста цен. Инструмент - налог на прирост стоимости земли. 10. Субсидии жилищному строительству в обмен на обязательства соблюдать правила установления квартирной платы и подбора квартиросъемщиков. III. Инструменты облегчения мобилизации средств для финансирования жилищного строительства. 11. Поощрение сбережений для строительства или приобретения жилья. Использование для этого налоговых льгот, премий, дотаций. 12. Поощрение деятельности жилищно-строительных сберкасс. 13. Государственные гарантии кредитного финансирования. 14. Предоставление льготных иммобильных и обычных кредитов за счет государственных средств. 15. Частичное субсидирование процентов по кредитам. 16. Освобождение застройщика или покупателя от ряда сборов и взносов, от налога на приобретение земли или уменьшение этого налога, возможность сокращения платежей процентов по долгам за счет уменьшения налогооблагаемого дохода; возможность списания затрат на строительство или приобретение жилья в определенных пределах с налогооблагаемого дохода. IV. Другие инструменты жилищной политики. 17. Особые правовые налоговые правила, предусматривающие льготы совместному кооперативными жилищному строительству. 18. Строительство государственного и коммунального жилья, которое в первую очередь по низким ставкам квартирной платы будет сдано внаем служащим государственных и городских учреждений. 19. Мероприятия по снижению издержек строительства путем поощрения исследований. 20. Субсидирование квартирной платы определенным социальным группам в целях создания платежеспособного спроса для увеличения предложения жилья. 21. Меры по улучшению функционирования жилищного рынка путем исследования рынка, обеспечения доступности для заинтересованных лиц к полной и объективной информации, организации консультирования. Инструменты, или средства, регулирования жилищного хозяйства подразделяются на административные и экономические. К экономическим относятся денежно-кредитные, бюджетные инструменты и управление государственным жилым фондом. Эти инструменты находятся между собой в сложной взаимосвязи. Один инструмент может быть частью другого, более масштабного. Так, бюджетные дотации на накопление капитала для приобретения жилья являются частью государственного финансирования жилищного строительства, а оно, в свою очередь, - государственного стимулирования капиталовложений. Инструменты государственного жилищного регулирования можно разделить на группы по следующим признакам: - по субъектам регулирования - на средства кредитно-денежной, фискальной политики, управления государственным жильем, государственным сектором в жилой недвижимости; - в зависимости от состояния экономической системы - на формирующие общественно-экономический строй (например, приватизация жилья), обеспечивающие его функционирование (поддержание конкуренции, выделение строительных участков из государственных земель, развитие инфраструктуры), совершенствование его (реформы налоговой системы и иммобильного финансирования); - по масштабам воздействия - на глобальные и региональные; - по интенсивности воздействия - на инструменты влияния на рынок, интервенции на рынке и регулирования жилищного рынка; - по временному лагу между применением инструментов и началом их действия - на моментальные, со среднесрочными и долгосрочными последствиями.

4. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СРЕДСТВА

4.1. Почему в рыночном жилищном хозяйстве применяются административные средства?

Административные средства основываются на силе государственной власти. Они не связаны с мерами финансового стимулирования, материальной заинтересованности или штрафными санкциями, т. е. определяют не экономические условия оборота капитала, а внешние возможности его функционирования, хотя и имеют серьезные экономические последствия. Казалось бы, административные инструменты характерны для централизованно управляемого хозяйства, несовместимы с рыночной экономикой, основывающейся на свободе предпринимательства, распоряжения своим имуществом и трудом, а также свободе принятия хозяйственных решений. Однако в некоторых сферах свобода собственника может обернуться безвозвратными потерями или тяжелыми отрицательными последствиями для общества. Эти сферы - окружающая среда, памятники истории и культуры, просвещение, здравоохранение, образование, социальная обеспеченность, а также чрезвычайные обстоятельства. В применении к жилищному хозяйству государство вынуждено принимать административные меры для экологического регулирования жилищного строительства и эксплуатации жилого фонда, контролируя соблюдение определенных норм, осуществляя городское планирование и создание инфраструктуры. Оно широко применяет административные меры при катастрофах, военном положении, административном расселении нуждающихся. Государственные регулирующие органы могли бы при помощи особых дополнительных налогов попытаться воспрепятствовать застройке исторических площадей в старых исторических городских районах; это были бы экономические инструменты воздействия. Но окажутся ли достаточными эти инструменты? Может быть, рентабельность вредного с культурно-исторической, медицинской или экологической точки зрения объекта будет так высока, что предприниматель смирится с высокими налогами. Административные инструменты иногда бывают вынужденными, когда государству нужно срочно решить острые проблемы в жилищной сфере, а экономическими средствами эти задачи не решаются или решаются очень медленно, денег в бюджете недостаточно, а проблему надо решать сейчас, так как она воплощает социально-политическую опасность. Примером такого применения административных ресурсов является рационирование жилых помещений или установление и ограничение квартирной платы. Административные средства государственного регулирования жилищного хозяйства подразделяются на три вида: разрешение, запрет и принуждение. Разрешение: власти разрешили использовать под застройку жилыми домами территорию, освободившуюся после ликвидации военной базы на окраине города. Запрет: введен вплоть до особого распоряжения запрет на повышение квартирной платы. Принуждение: строительные фирмы обязаны оснащать построенные ими дома определенным оборудованием, обустраивать определенным образом прилегающую территорию, а в некоторых странах - участвовать в финансировании создания инфраструктуры.

4.2. Рационирование (государственное нормирование и распределение) жилой площади

Самым экстремальным средством жилищного регулирования при помощи административных инструментов может стать нормирование и распределение государственными органами имеющегося жилого фонда. Это крайний с точки зрения соответствия существующему строю административный инструмент. Этот инструмент чужд рыночной экономике, так как он отрицает и подрывает ее основы. Он базируется не на естественной экономической мотивации, а на государственном принуждении использования чужой собственности. Это, по существу, революционное средство, нарушающее рыночный механизм, тем не менее применяется в рыночной экономике для решения чрезвычайных проблем, в нормальной ситуации не возникающих, а в чрезвычайной обстановке иными средствами не решаемых. Речь идет о необходимости в целях избежания кризиса с опасными и невозвратными последствиями разместить массу бездомных людей в краткосрочно неизменном жилом фонде, т. е. о чрезвычайной ситуации природной, военной или социальной катастрофы. Применение этих крайних административных инструментов с точки зрения рыночной экономики, нормально функционирующего жилищного хозяйства и народного хозяйства вообще опасно, хотя в случае крайней необходимости временно допустимо. Реально этот инструмент применялся во время войн, природных катастроф, массовых перемещений населения не по экономическим причинам. В этих ситуациях рационирование жилой площади осуществлялось в виде установления норм жилой площади с последующим так называемым уплотнением и подселением. Однако чаще всего этот инструмент решения жилищных проблем используется при революционном изменении социально-экономического строя.

4.3. Ограничение квартирной платы

Государственное регулирование жилищного хозяйства часто происходит в виде вмешательства в процесс ценообразования. Государство вводит ограничения на повышение квартирной платы, естественно, это отражается и на цене жилой недвижимости. Оно замораживает квартирную плату, т. е. фиксирует ее на текущем уровне или разрешает ее повышать в установленных размерах, как правило, близких к показателям инфляции. Цели применения этого инструмента многообразны: - социальные - облегчение финансовой нагрузки на доходы населения, торможение роста стоимости жизни; - экономические - снижение темпов роста цен и инфляции; - социально-политические - смягчение напряженности в обществе, вызванном высокими темпами роста квартирной платы, стремление поднять рейтинг правительства, привлечь симпатии избирателей перед выборами к правящей партии. Сторонники дирижистской концепции государственного регулирования экономики и представители государственных органов регулирования жилищного хозяйства аргументируют применение мер по административному ограничению квартирной платы следующими доводами. Обеспечение жильем беднейших слоев населения совершенно неудовлетворительно. Для такого-то процента населения квартирная плата стала запредельной. Рост квартирной платы ведет к повышению стоимости жизни в стране и содействует инфляции. Увеличение квартирной платы отрицательно сказывается на платежеспособном спросе на жилье, в результате чего сокращается жилищное строительство, занятость и ухудшается общее положение в экономике страны. Спекулятивному повышению квартирной платы должен быть положен конец, так как нагрузка на доходы широких слоев населения становится невыносимой. Рост квартирной платы надо ограничить социально допустимыми рамками. Последний аргумент подхватили средства массовой информации, он прозвучал в парламенте, и Законодательное Собрание (парламент) установило максимальный уровень квартирной платы ниже существующего уровня на свободном рынке, например, К на графике 2. В результате произойдет max увеличение спроса с Ж до Ж, сопровождаемое сокращением предложения 0 жилья до Ж . В итоге создан избыток спроса над предложением, выраженный на 2 графике расстоянием Ж , Ж - это спрос желающих снять квартиру, которые по 2 1 старым тарифам сделать этого не могли, а теперь, после снижения квартирной платы, оказались платежеспособными. Этому избытку спроса содействовало и сокращение жилья, так как для части собственников сдача домов и квартир внаем становится нерентабельной, они не хотят заключать долгосрочные арендные договоры по низким тарифам и решили подождать до лучших времен. Ограничение квартирной платы по своему механизму является административным средством государственной жилищной политики, так как оно основывается на принуждении, хотя по своим последствиям оно экономическое (сокращение капиталовложений в жилищное строительство, занятости, налоговой базы, доходов бюджета) и социальное (торможение роста стоимости жизни, темпов роста цен, инфляции). Размеры неудовлетворенного спроса зависят не только от размера снижения квартирной платы по указанию правительственных органов, но и от характера обеих кривых на графике, т. е. эластичности квартирной платы. Так, предложение жилья за короткие отрезки времени практически неэластично, т. е. линия П почти прямая. Объясняется это трудностями реагирования к краткосрочного предложения на изменившуюся рыночную ситуацию. Так, например, перевод жилого помещения в служебное оказывается возможным только после истечения срока договора с квартиросъемщиком (а договор может быть и долгосрочным), оформления документов и получения разрешения на изменение юридического статуса объекта недвижимости. Новое строительство и модернизация не могут быть из-за снижения квартирной платы моментально прекращены. Если в строительный проект были сделаны определенные капиталовложения, то омертвлять их, останавливая строительство на неопределенное время, было бы нерационально. Строящиеся и модернизируемые объекты, скорее всего, будут доведены до конца.

4.4. Административный отбор покупателей льготного жилья

Существует большое число административных инструментов и механизмов, основанных на отборе пользующегося льготами покупателя жилья или квартиросъемщика. В годы советской власти в связи с невозможностью обеспечить всех нуждающихся бесплатным государственным жильем осуществлялось кооперативное жилищное строительство. Участники жилищно-строительного кооператива вносили деньги, часто сами принимали участие в строительстве и после его завершения в конкретном доме (выбирать местоположение и тип дома они не могли) получали в пределах допустимых по правилам норм жилую площадь. Вступить в такой кооператив было очень непросто. Надо было пройти ряд инстанций, которые в соответствии со специально разработанными критериями разрешали или отказывали желающим в праве купить квартиру за свои собственные деньги. В 2005 г. в целях защиты коренных жителей Минска от роста цен на жилье Правительство Беларуси по инициативе президента А. Г. Лукашенко повысило до 80% долю новых квартир, которые строители были обязаны продавать по льготным ценам очередникам города. В ходе борьбы с коррупцией и ростом цен на жилье правительство Москвы объявило об осуществлении с января 2007 г. программы "Москвичам - доступное жилье". Поскольку основная часть новых квартир в Москве раскупается платежеспособными иногородними, власти города решили оставлять до 80% квартир в новостройках для продажи москвичам по льготным ценам. Москвичом считается тот, кто официально прожил в Москве не менее 10 лет. Купить квартиру в доме эконом-класса он может во избежание спекуляции один раз в жизни. Очевидно, городские власти хотели решить жилищную проблему не за счет увеличения масштабов строительства, а путем административного перераспределения построенного в пользу социального жилья в ущерб коммерческому. Успех этой акции маловероятен, потому что реакцией жилищного рынка, скорее всего, станет появление схем, позволяющих использовать различные обходные пути приобретения жилья по льготной цене.

4.5. Государственное регулирование договоров о найме жилья

Отношения между владельцами жилого объекта и нанимателем дома или квартиры фиксируются в договоре. Договор этот может быть совершенно свободным по содержанию или стать объектом государственного регулирования жилищных отношений. Предписания об обязательности некоторых условий по содержанию договора о найме являются классическим административным средством государственной жилищной политики. Совокупность юридических норм по заключению, исполнению, расторжению договоров и санкциям за их нарушение называется договорным правом. Обычными объектами административного регулирования в договорах о найме жилых помещений являются порядок пересмотра квартирной платы, внесения залога, а также срок действия договора и процедура его расторжения. Важным является срок действия договора. При фиксированной на весь срок действия договора квартирной плате наниматель может быть заинтересован в длительном договоре, если в перспективе ожидается рост квартирной платы и заметная инфляция. Тогда до истечения срока договора наступит момент, когда квартиросъемщик будет платить все меньше и меньше по сравнению с рыночной ставкой. При заключении договора по правилам свободного рынка владелец жилья может выторговать и вставить в договоре более высокую по сравнению с текущей квартирную плату, чтобы уравновесить свои потери в конце договорного срока. В определении срока действия договора и уровня квартирной платы на этот срок играют роль следующие обстоятельства: - соотношение спроса и предложения на наемное жилье в текущий момент; - перспективы роста квартирной платы и обесценения денег на срок действия договора; - возможность активного государственного вмешательства в содержание договоров. Государственные предписания могут определить, будет ли квартирная плата фиксированной на весь срок действия договора или она может быть повышена; если повышение возможно, то через какие отрезки времени и насколько. Государственные органы определяют также правила и сроки расторжения договора о найме по заявлению квартиросдатчика или квартиронанимателя. Так как государство, заинтересованное в политической поддержке граждан, часто выступает на стороне квартиросъемщиков, хотя реальная сила в условиях дорожающего жилья и растущей квартирной платы у собственников, они (квартиросдатчики) зачастую чувствуют себя ущемленными.

5. КРЕДИТНЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ

Суть государственного регулирования при помощи кредитных инструментов - это количественное изменение предложения свободных денег и изменение "цены кредита" - процента, определяющего спрос на заемный капитал и масштабы притока вкладов в банки, т. е. формирования предложения кредита. Денежно-кредитные инструменты: изменения учетной ставки, обязательных минимальных резервов, количественные ограничения кредитов и операции на открытом рынке - называются монетаристскими. Применение этих инструментов предполагает развитую рыночную экономику, эффективную институциональную и юридическую инфраструктуры, укоренившуюся предпринимательскую психологию, т. е. массовое, логичное с хозяйственной и юридической точки зрения поведение экономических субъектов, высокую степень зависимости юридических и физических лиц от кредита, низкие и прогнозируемые показатели инфляции или ее отсутствие. Жилищное хозяйство сильнее, чем большинство других отраслей, зависит от кредита в связи с медленным оборотом капитала и крупными суммами, равными нескольким годовым доходам, необходимым для приобретения жилой недвижимости. Для инвесторов и строительных компаний уровень учетной ставки играет важную роль, потому что он воздействует на издержки и предпринимательскую прибыль. Для индивидуального покупателя важны условия иммобильного кредита - процентная ставка и срок. Вместе с ценой квартиры эти показатели предопределяют решение субъекта рынка жилья: покупать или снимать квартиру. На это решение существенное воздействие оказывает уровень инфляции. Зависимость экономики от заемных средств изменяется в связи с состоянием воспроизводственного цикла. Государство в лице Центрального банка вот уже в течение примерно 150 лет пытается оторвать уровень учетной ставки от естественной рыночной тенденции. Это ему удается в пределах финансовых возможностей Центрального банка - кредитовать коммерческие банки под процент, определяемый не исключительно соотношением спроса и предложения, а устанавливаемый в соответствии с целями государственного регулирования экономики. Принципиально и надолго противодействовать рыночному механизму на рынке ссудного капитала центральные банки не могут, но в состоянии оказывать сильное воздействие на условиях кредитования. Изменения учетной ставки в силу специфических отраслевых особенностей по-разному влияют на различные отрасли. Сильнее всего - на торговлю, жилищное и сельское хозяйство. Серьезным инструментом регулирования строительства и приобретения жилья является иммобильное кредитование. Государство в рамках специальных программ поощрения обеспечивает льготное кредитование покупателей под залог недвижимости. Эта практика была широко распространена в западноевропейских странах, где у власти находились правительства, возглавляемые социал-демократами. Эталонной моделью льгот по иммобильному кредитованию считается правительственная программа приобретения собственного жилья в ФРГ, странах Скандинавии, Австрии. Широкое распространение получило иммобильное кредитование в России. С 2005 г. Правительство развернуло активную пропагандистскую кампанию в пользу выделения кредитов для приобретения жилья. Кампания была поддержана льготными мерами. Государственное агентство по жилищному кредитованию привязало ставки процента к срокам кредита и первоначальному взносу. Например, при внесении 50% стоимости квартиры покупатель может получить под нее кредит на 15 лет под 12% годовых. При взносе в 10% процентная ставка поднимается до 16% <5>. -------------------------------- <5> Профиль. 2006. N 2.

Государственная Дума хотела бы снизить, по словам ее председателя Б. Грызлова, ставки процента до 6,5%, но, очевидно, этого не позволит инфляция. Государственное агентство полагает, что ставка опустится до 8% не раньше 2010 г. По словам вице-премьера Д. Медведева, объем жилищного строительства в России в соответствии с Федеральной целевой программой "Жилье" удвоится до 2010 г., и сдавать ежегодно будут 80 млн. кв. м жилой площади. Создается впечатление, что Правительство стремится перекрыть запредельный рост цен на жилье в больших городах и продолжающуюся инфляцию удлинением сроков иммобильных кредитов и снижением ставок по ним. Однако даже если по пониженным процентным ставкам в итоге цена на жилье окажется "всего" в 2,5 раза выше нынешних цен, это жилье будет недоступно для основной массы населения. В 2005 г. жилищные субсидии на оплату снимаемого жилья в г. Москве составили 3,5 млрд. руб., в 2006 г. - 5,1 млрд. <6>. Число семей, получающих эти субсидии как малообеспеченные, возросло за год на 21%. Эти граждане не самой бедной в стране столицы Москвы никогда не смогут купить в своем городе квартиру даже с помощью льготных иммобильных кредитов. -------------------------------- <6> Там же.

Государственные льготные кредиты при приобретении жилья используются совместно с другими инструментами жилищного регулирования. По форме льготное кредитование подразделяется на: - прямые целевые переводы государственных средств частным банкам для кредитования жилищных программ; - кредитование через систему стройсберкасс; поощрение строительных сбережений; - государственное гарантирование возврата иммобильных кредитов; - поддержка финансовых корпораций, занимающихся эмиссией облигаций под иммобильную задолженность. Государственное льготное кредитование приобретения жилья бывает следующих видов. 1. Льготы по обеспечению целевых кредитов на приобретение жилья. К обеспечению целевых кредитов на финансирование строительства или покупки жилой недвижимости предъявляются более низкие требования, чем при обычном нецелевом кредитовании на рынке свободных капиталов. 2. Льготные процентные ставки. 3. Льготы при погашении кредитов: отсрочка начала погашения, длительная рассрочка. 4. Освобождение от налогов сумм, перечисляемых приобретателем и его работодателем в фонд жилищного накопления и выплачиваемых им позднее в погашение полученных кредитов. Но эта последняя из названных льгот является не чисто кредитной, а кредитно-налоговой. Последние два инструмента являются комплексными, т. е. состоящими из административных и бюджетных средств. Как видно, государственные льготные кредиты при приобретении жилья используются совместно с другими инструментами жилищного регулирования.

6. ГОСУДАРСТВЕННОЕ ЖИЛИЩНОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО

Периодически возникающие острые и длительные дефициты жилья в различных странах рыночной экономики правительства неоднократно пытались ликвидировать при помощи государственного строительства, если попытки стимулировать частное строительство не оправдывали надежду и предложение новых домов и квартир увеличивалось слишком медленно, а избыток спроса по экономическим и социально-политическим причинам надо было устранить срочно и наверняка. Государственное жилищное строительство осуществляется обычно по программе, одобренной парламентом в виде закона, содержащего обоснование необходимости этого строительства, его конкретные цели и адресность (для кого будут построены эти квартиры), размеры ассигнований и сроки исполнения, ответственное за выполнения программы учреждение. Жилищное строительство за счет бюджетных средств неотделимо от социальных задач. Заранее предусматривается, представители каких социальных слоев населения вправе претендовать на эти квартиры. Создаваемый дополнительный жилой фонд может быть продан представителям заранее определенных социальных групп по льготным ценам либо сдан им внаем за льготную квартирную плату. Во втором случае построенные дома становятся частью государственной собственности. И в случае продажи и сдачи в аренду затраты бюджетных средств на жилищное строительство чаще всего в лучшем случае низкорентабельны или нерентабельны, но могут быть и убыточны по причинам низкой продажной цены и льготной социальной арендной платы, с одной стороны, и высоких издержек при строительстве - с другой. Полное государственное финансирование жилищного строительства, в отличие от частного финансирования, является совершенно не рыночным экономическим явлением. Оно еще дальше от рыночного механизма, чем государственная финансовая поддержка частного жилищного строительства при помощи налоговых льгот, льготных кредитов и дотаций к жилищным накоплениям. Строительство жилых домов исключительно за государственный счет противоречит интересам частных квартиросдатчиков и нарушает рыночный механизм в жилищном хозяйстве, но оно может смягчить дефицит жилья на рынке во время особого обострения ситуации, притормозить рост цены жилья уровня квартирной платы и стоимости жизни, облегчить жилищное положение отдельных социальных или региональных групп населения. Государственное жилищное строительство является, как правило, частью государственного отраслевого или территориального программирования. Создавая новый производственный объект (атомную электростанцию в Иране или Асуанскую плотину в Египте), правительство за счет государственных средств строит жилые дома для специалистов. То же самое происходит при ускоренном освоении относительно менее развитых территорий, например Северной Швеции, Аляски. Масштабы государственного строительства зависят от следующих обстоятельств: - от остроты проблем на жилищном рынке - размеров дефицита жилой площади; - от концепции государственной жилищной политики и государственного регулирования экономики вообще, которой руководствуется правительство и от которой зависит выбор инструментов решения жилищных проблем страны; - от состояния бюджета, возможности увеличения расходов на выполнение программ государственного жилищного строительства без повышения налогов; - от состояния и перспектив доходов социальных слоев населения, заинтересованных в приобретении или найме жилья, уровне накопления у них и способности в основном самим финансировать строительство и приобретение квартир.

7. МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ЖИЛИЩНЫЙ РЫНОК

7.1. Свободный жилищный рынок

Своей жилищной политикой государство, воздействуя на квартирную плату и цены на жилую недвижимость, стремится обеспечить предоставление населению квартир и домов в соответствии, во-первых, с его платежеспособным спросом, а во-вторых, с соображениями социальной справедливости для беднейших слоев населения. Это стремление достигается воздействием на распределение, использование и сохранение имеющегося жилья (меры по поддержанию жилого фонда) или поощрение и регулирование жилищного строительства и модернизации. Суть государственного вмешательства в механизм свободного ценообразования можно наглядно рассмотреть на графике 2. Моделью служит рынок жилья на национальном, региональном или локальном жилищном пространстве, т. е. право пользования жильем за оплату. Исходим из того, что соблюдаются условия идеального рынка и все жилье по качеству является абсолютно однородным.

График 2. Изменения квартирной платы в результате государственных регулирующих мер

Кварт. плата К С С П П П 1 д к к \ х 8 0 * к \ х 8 0 * к \ х 8 0 * к \ х 8 0 * к \ х 8 0 * к \ х 8 0 * К к \ х 8 Д 0 * к к \ х 8 0 * к \ х 8 0 * К к \ х 8 0 В * д к \ х 8 0 * к \ х8 0 * к \ х8 0 * к \ х80 * К к \х0 Р * 0 к 08\ 0 * к 0 8х \ * 0к 8х \ * К Р 0 8 х Р \ * Р max 3 0 8 хк 2 *\ 1 0 8 х к * \ 0 8 х к * \ 0 8 х к * \ 8 х * к \ 8 х * к \ 8 х * к \ х * к \ * к \

0 Ж Ж Ж Ж 3 2 0 1

Спрос семей на жилье (С) зависит от квартирной платы (К), доходов семей, а также цены конкурирующих благ. Например, затрат на приобретение и поддержание в эксплуатационном состоянии собственного жилья. Краткосрочное предложение жилищ (П ) зависит от уровня квартирной платы к и от затрат на строительство и поддержание жилья. На графике 2 пересечение кривых С и П отражает состояние равновесия рынка (в точке Р ) при свободно (конкурентно) формирующейся квартирной 0 плате (К ). Хотя спрос и предложение при этом уровне квартирной платы 0 выравнены, неудовлетворенным остался спрос семей, которые не могут позволить себе при получаемых ими доходах и существующем уровне платы за квартиру нанять скромное, но достаточно приличное по общепринятым критериям жилье. Это не вина рыночного механизма, а несоответствие критериев рыночных и социальных. Обозначения на графике 2: Линии: П - предложение жилья на свободном рынке до введения государственных регулирующих мер; П - предложение жилья краткосрочно после введения ограничений на к квартирную плату; П - предложение жилья долгосрочно после введения ограничений на д квартирную плату; С - спрос на жилье на свободном рынке до введения государственных регулирующих мер; С - спрос на жилье после государственных мер по его сокращению; 1 Ж - число жилищ; К - квартирная плата. Точки: Д - точка пересечения линии неудовлетворенного спроса в краткосрочный период с линией предложения; В - точка пересечения линии неудовлетворенного спроса в долгосрочный период с линией предложения в долгосрочный период после введения ограничений на квартирную плату; Ж - число жилищ на рынке при равновесии спроса и предложения до 0 введения ограничений на квартирную плату; Ж - размер спроса на жилье в результате установления ограничений на 1 квартплату; Ж - размер краткосрочного предложения жилья после установления 2 ограничений на квартирную плату; Ж - размер долгосрочного предложения жилья после установления 3 ограничений на квартплату; К - квартирная плата на свободном рынке до введения ее ограничения; 0 К - максимальная квартирная плата, установленная государством; max К - квартирная плата, которая бы краткосрочно установилась при к изменении спроса на жилье до Ж; К - квартирная плата, которая бы долгосрочно установилась при д изменении спроса на жилье; Р , Р , Р , Р - точки равновесия. 0 1 2 3

7.2. Жилищная политика, ориентированная на предложение

У государственных регулирующих органов есть простой и очевидный ориентир - увеличение предложения жилья. Таким образом, можно попытаться установить равновесие на рынке при пониженной квартирной плате и встроить в рыночный механизм принцип социальной справедливости, облегчив доступ к квартирам относительно менее обеспеченным слоям населения. Собственники сдаваемого жилого фонда, как это видно на графике 2 (сравним линии П и П ), д готовы к увеличению предложения, только если доходы от сдачи жилья внаем будут увеличиваться. Предположим, правительство не хочет принимать непопулярной меры - отменять введенные ранее ограничения на размеры квартирной платы. Вместо этого оно решает ввести субсидии (доплаты) для квартиросдатчиков, которые покроют разницу между представлениями собственников жилья о нормальном доходе и реальных платежах квартиросъемщиков. Эти субсидии будут выплачиваться хозяевам сдаваемых помещений. Такая практика имеет место в ФРГ при оплате найма жилья недостаточно обеспеченными семьями. Для государственного бюджета такие субсидии - нагрузка, размеры которой зависят, во-первых, от разницы между квартирной платой предложения квартиросдатчиков и возможностью платы за жилье квартиросъемщиков, и во-вторых, от того, намерено ли государство покрыть своими субсидиями весь недостаточно платежеспособный спрос или только часть его. На графике 2 расходы бюджета на субсидии краткосрочно будут соответствовать площади К , Р , Д, К , а долгосрочно - К , Р , В, К . max 1 к max 1 д Государство может попытаться поощрить получение жилых помещений при помощи снижения издержек. Конкретно это представление дешевых участков для застройки, упрощение получения различных разрешений и согласования документации, льготные кредиты, налоговые льготы, субсидии. Такие льготы вызовут тенденцию повышения предложения. Графически этот сдвиг отразится в перемещении долгосрочной кривой предложения направо. Новая точка пересечения с кривой спроса Р будет ниже точки равновесия до 1 государственного вмешательства Р . Она будет свидетельствовать о снижении 0 квартплаты в новой точке равновесия. Если правительственные меры пройдут успешно, то пересечение кривых в точке Р будет свидетельствовать, что 1 поставленные правительством цели по снижению уровня квартирной платы достигнуты, хотя и ценой заметного сокращения доходов бюджета и роста его расходов. Воздействовать на предложение государство может при помощи еще одного инструмента - введения премий за снос старого жилья. В результате краткосрочно сократится предложение самых дешевых квартир, освободятся участки для нового строительства, главным образом в старых районах городов, а долгосрочно увеличится предложение новых дорогих жилых помещений. На практике предварительно оценить эффект государственных затрат с целью снижения издержек очень трудно. Так что государство вместо этого часто решается на прямое участие, т. е. на государственное жилищное строительство, когда оно или прямо, или через компании государственного сектора, т. е. ему принадлежащие, выступает как строитель и собственник построенного жилья. Как и при других формах государственного стимулирования, значительная часть расходов на строительство будет финансироваться за государственный счет. При выборе того или иного пути государственного финансового стимулирования важную роль играют не только экономические аргументы, но и соображения укрепления основ существующего строя и принципы распределения ролей между частной и государственной инициативой.

7.3. Государственное жилищное регулирование, ориентированное на спрос

У государства есть возможности воздействовать на рынок жилья и через спрос: любое сокращение спроса - перемещение кривой спроса налево С - 1 должно привести к сокращению дефицита жилья и снижению квартирной платы на графике 2 до К как квартирной платы при уменьшении спроса и новой точке max равновесия между спросом и предложением Р . 2 Теоретически возможное сокращение спроса общим увеличением финансовой нагрузки на бюджеты семей (например, путем увеличения налогового бремени) исключено заранее с социально-политической точки зрения. Такого же эффекта можно было бы достичь путем административного и финансового поощрения приобретения жилищ в собственность. Снижающиеся цены на строящееся жилье привели бы к его активному приобретению и снизили бы спрос на наемные квартиры, опуская при этом уровень квартирной платы. Насколько сильным окажется давление на квартирную плату, зависит от эластичности квартирной платы в отношении к цене собственного жилого помещения.

------------------------------------------------------------------

Название документа